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新形势下独立学院的转型与发展

发?#38469;?#38388;:2019-04-10 作者:孙霄兵 来源:中国教育新闻网-中国高等教育杂志

[摘  要]上世纪90年代以来,独立学院不断发展壮大,教育教学质量和管理水平不断提高,为社会主义建设培养了大批人才,成为我国高等教育的重要力量。按照《民办教育促进法》及其《民办教育促进法实施条例》(征求意见稿)要求,有若干政策对今后独立学院改革发展规?#26029;?#20851;,值得重视研究。

[关键词]独立学院;转型与发展;政策

独立学院是我国高等教育改革开放的显著成果。上世纪90年代以来,独立学院不断发展壮大,教育教学质量和管理水平不断提高,为社会主义建设培养了大批人才,成为我国高等教育的重要力量,为中国高等教育的改革发展作出了突出的成绩。面对新的时代,独立学院要按照党的十九大和全国教育大会的精神,认真落实《高等教育法》《民办教育促进法》等法律法规规章,深化改革,创新发展,为中国高等教育作出新的贡献。

独立学院转型发展新的方向

独立学院转型发展新的方向主要体现在下述三个方面。

第一,在新的国家教育发展的框架下,独立学院发展总的方向是独立设置还是按照现状附属,要尽快明确。按照教育部的要求,独立学院应全部尽快独立转设,脱离母体高校。独立学院要真正的独立,成为国家独立设置的?#31350;?#39640;校。独立学院全部独立转设后,全国要增加数百所独立的高校。这是中国高等教育一个大的新的布局结构的调整。

第二,独立学院究竟是退回去公办,还是进一步彻底民办,也要明确。目前独立学院已经是民办?#31350;?#39640;校,显然不可能再是公办高校,这有充分的法律依据。

2008年教育部《独立学院设置与管理办法》(以下简称26号令)第三条规定:“独立学院是民办高等教育的重要组成部分,属于公益性事业。”独立学院办学一方是指?#31350;?#20197;上的高校。另一方是国家机构之外的社会组织。社会组织可以是公司,还可以与个人合作,无论是公司法人和个人合作,?#38469;?#31526;合法律要求的,在改革转型中,独立学院的民办教育性质,是不能动摇的。

第三,独立学院是利用非国家财政性经费举办的?#31350;?#23398;历教育。教育部26号令第二条规定:“独立学院是指实施?#31350;?#20197;上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施?#31350;?#23398;历教育的高等学校。”独立学院起点高,不是专科。专科和?#31350;貧际?#39640;等教育,但专科和?#31350;?#26377;很大区别。在目前的招生体系下,各省都想要?#31350;?#23398;历指标,不想要专科学历指标,这是从资源供给角度出发的。从审批角度,?#31350;?#21482;能是教育部审批,不是省里审批。很多省在改革当中,想找教育部要?#31350;?#25945;育设置权、审批权,教育部原则上一直没有放。独立学院的设置变更也由教育部审批。总之,独立学院不是一般的民办学校,是独立的、民办的、高阶的?#31350;?#39640;校。

独立学院转型发展新涉政策

新修改的《民办教育促进法》(以下简称《民促法》),2016年11月7号由全国人大常委会颁布,2017年9月1日实施,已经开始生效。独立学院将要全天候纳入民办学校轨道,实行新的民办教育的法律法规政策。2018年8月10日,司法部公布了国务院《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)草案的征求意见稿,虽然还没有正式颁布,但是主要政策内容、法律规定已经呈现。按照《民促法》及其《实施条例》(征求意见稿)要求,有若干政策对今后独立学院改革发展规?#26029;?#20851;,值得重视研究。

第一,分类设立和审批政策。按新的《民促法》第十九条规定:“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。”“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依?#23637;?#21496;法等有关法律、行政法规的规定处理。”按此,民办学校可以选择设立非营利?#38498;?#33829;利性民办高校。独立学院属于民办学校的范畴,主办方可以依法作出分类选择。独立学院选营利性,还是选非营利性,国家目前没有政策干预,可以按照《民促法》及其《实施条例》(征求意见稿)的要求?#25165;?#26469;做出选择。新《民促法》十九条规定:“民办学校取得办学许可证后,进行法人登记,登记机关应当依法予以办理。”按照?#20013;?#35268;定,举办非营利性独立学院、非营利性的学校到民政部门进行登记,举办营利性学校到工商部门登记。

如果独立学院举办方母体学校不退出独立学院,独立学院只能变成非营利性学校。公立学校通过办学校来营利获益,是不被允许的。公办学校的办学性质是公益、公共、公权性的。

这就需要明确独立学院的政策的选择和审批由哪个部门来决定。按照法律规定,应当由原审批部门决定。原审批部门即教育部?#24418;?#20915;定,独立学院变更转型的审批,包括变更为营利?#38498;头?#33829;利性的审批,是由教育部来审批,还是下放给各省审批,这也需要明确。如果下放给各省,教育部要下发文件,就像高等教育章程核?#23478;?#26679;,高校的章程核准,法律规定也由原审批部门核准,但是教育部授权地方高校由各省(自治区、直辖?#26657;?#26680;准。独立学院,不管属于中央高校还是地方高校,设立时?#38469;?#25945;育部审批。这需要教育部做出决定,是直接进行变更审批还是委托地方审批。独立学院转设不仅涉及独立学院和母体学校之间的变更即涉及办学方转换的审批,而?#19968;?#35201;涉及对独立学院举办者提出来选择办营利性的还是选择非营利性的审批,即独立学院选择是否独立和其在经济性质上做出选择。这需要独立学院审批部门即教育部尽早做出规划?#25165;?#20915;定,?#20174;?#32504;?#36873;?/p>

第二,资金扶持政策。《民促法》第四十五条规定:“县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰?#22411;?#20986;贡献的集体和个人。独立学院显然也处在资助范围之内。”按照《实施条例》(征求意见稿)第五十七条的规定:“县级以上地方人民政府根据本行政区域的具体情况,设立民办教育发展专项资金,用于支持民办学校提高教育质量和办学水平、奖励举办者等。”作为民办学校,独立学院享受《民促法》及其《实施条例》(征求意见稿)的政府扶持政策包括专项资金扶持政策。

第三,购买服务政策。《民促法》第四十六条规定:“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。独立学院同样也应享受上述相应政策。

第四,税收优惠政策。《民促法》第四十七条规定:“民办学校享受国家规定的税?#29031;?#31574;;其中,非营利性学校享受与公办学校同等的税?#29031;?#31574;。”《实施条例》(征求意见稿)第五十三条更为具体规定:“民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策,非营利性民办学校适用国务院财政部门、税务部门发布的关于公办学校的税?#29031;?#31574;,减免相应?#26696;海?#33829;利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策,享受相应的税收优惠,具体办法由国务院财政部门、税务部门会同国务院有关行政部门制定。”非营利性独立学院和公办学校一样,减免有关税费。营利性独立学院一般会按公司方法纳税,但应当按照相关产业政策如西部大开发、高新?#38469;?#20225;业政策有所优惠,但还需要争取有关部门进一步落实。一些地方出台的有关民办学校的税收优惠政策,独立学院也应执行。

第五,财产捐赠政策。《民促法》第四十八条规定:“民办学校依?#23637;?#23478;有关法律、法规,可以接受公民、法人或者其他组织的捐赠。国家对向民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠,并予以表彰。”?#26434;?#25424;赠者的政策,这次规定有新的突破。《实施条例》(征求意见稿)第五十四条规定:“民办学校可以依法以捐赠者的姓名、名称命名学校的校舍或者其他教育教学设施、生活设施。捐赠者对民办学校发展做出特殊贡献的,实施高等学历教育的民办学校经国务院教育行政部门按?#23637;?#23478;规定的条件批准,其他民办学校经省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门按?#23637;?#23478;规定的条件批准,可以以捐赠者的姓名或者名称作为学校校名。”按此规定,可以以捐赠者名?#32622;?#21517;独立学院的设施,公立学校?#37096;?#20197;这样规定。按此规定,?#37096;?#20197;以捐赠者名?#32622;?#21517;独立学院。这是?#26434;?#27665;办学校独有的政策,独立学院也应?#25945;质?#29992;。

第六,信贷扶持政策。《民促法》第四十九条规定:“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。”这意味着鼓励金融机构更多贷款给民办教育,放宽信贷标准。

第七,土地扶持政策。《民促法》第五十一条规定:“新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校,人民政府应当按?#23637;?#23478;规定供给土地。”《实施条例》(征求意见稿)第五十五条规定:“新建、扩建非营利性民办学校,地方人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。”“实施学前教育、学历教育的民办学校使用土地,地方人民政府可以依法以招拍?#19968;?#32773;协议方式供应土地,?#37096;?#20197;采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应土地,土地出让价款和租金,可以在规定期限内按合同约定分期缴纳。”各地还出台了相应的土地政策。这些政策原则上适用于独立学院。

第八,经费补贴政策。《民促法》第四十六条规定:“对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”这一政策覆盖非营利性独立学院。《实施条例》(征求意见稿)第五十二条规定:“县级以上地方人民政府可以按照同级同类公办学校生均经费标准的一定比例,?#33539;?#23545;非营利性民办学校的生均经费补贴标准。其中,非营利性民办高等学校的经费补贴由省级人民政府承担。”按照这一规定,非营利性独立学院可以获得生均经费补贴,由省级人民政府发放。

第九,物业价格政策。《实施条例》(征求意见稿)第五十三条规定:“民办学校用电、用水、用气、用热,执行与公办学校相同的价格政策。”按照这一规定,独立学院的用电、用水、用气、用热等物业价格和公办学校相同,不分营利性非营利性独立学院。

第十,学校融资政策。《实施条例》(征求意见稿)第九条规定:“举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校,所募集资金应当主要用于办学,并应当向审批机关报告募集资金使用情况,履行信息披露义务。民办学校及其举办者不得向学生、学生?#39029;?#25910;取或者变相收取与入学关联的赞助费。?#26412;?#21150;独立学院可以依法募集资金,可以依法发行股票、公益性基金等办学。金融机构可以开发适合民办学校特定的金融产品,民办学校可以以未来收入、知识产权进行融?#30465;?#38750;营利性的民办学校基金、法人组织可以利用自身资产或者向学校提供的服务进行融资用于学校发展。

最近,中共中央国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》要求,营利?#26434;?#20799;园不得上?#26657;?#22240;为,?#26434;?#23398;前教育做出上市限制的理论基础,就是学前教育的公共性、民生?#38498;?#24378;,家家都有人上幼儿园,这是公共性的教育。其他教育在国内没有上?#26657;?#26377;的在美国上?#26657;?#20294;要依据国内法规的审批,?#35789;?#21542;能够得到允许。   

十一,学校收费政策。《民促法》第三十八条规定:“非营利性民办学校收费的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。”国务院2016年12月30号出台了《关于鼓励社会力量举办教育促进民办教育健康发展的若干意见》,简称30条规定,非营利性机构收费过渡到市场调节机制,?#21462;?#27665;促法》的规定往前?#24179;?#19968;步。《实施条例》(征求意见稿)第四十二条规定:“民办学校应当建立办学成本核算制度,基于办学成本和市场需求等因素,遵循公平、合法和诚实信用原则,考虑经济效益与社会效益,合理?#33539;?#25910;费项目和标准。对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的民办幼儿园、义务教育学校,地方人民政府可以对其收费制定最高限价。”营利性独立学院收费,自主定价;非营利性独立学院逐步过渡到市场机制收费。

十二,学校招生政策。《实施条例》(征求意见稿)第三十一条规定:“招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。”独立学院招生按照普通高等学校招生要求进?#26657;?#19981;分营利性非营利性。

十三,教职工社保政策。《实施条例》(征求意见稿)第五十九条规定:“县级以上地方人民政府应当将?#20540;?#38750;营利性民办学校教职工社会保障的资金纳入预算,依法采取财政补贴、基金奖励、费用优惠等方式,支持、奖励民办学校为教职工建立职?#30340;?#37329;制度,并可以采取政府补贴、以奖代补等方式鼓励、支持民办学校保障教师待遇。”非营利性独立学院可以建立职?#30340;?#37329;制度,由政府提供财政补贴、基金奖励、费用优惠等方式,支持、奖励、促进独立学院教师的稳定和质量的提高。

十四,举办者参与管理和薪酬政策。《民促法》第九条规定:“民办学校的举办者参加学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的,应当依据学校章程规定的权限与程序,参与学校的办学和管理活动。”除了规定举办者参与管理以外,《实施条例》(征求意见稿)第十条规定:“举办者依据前款规定参与学校的办学和管理的,可以按照学校章程的规定获取薪酬。”非营利性民办学校举办者不能分红,但是按照这条规定可以拿工资,包括董事长。校长当然可以。举办者工资拿多少,有的国?#19994;?#21306;有比较严格的限制。如果超过标准学校要自动从非营利性学校转成营利性学校。目前国家和地方政府现在?#19981;?#27809;有这样的标准规定。?#35789;埂?#23454;施条例》没有了这一规定,?#37096;?#20197;获取薪酬。因为法无禁止即可为,不受影响。独立学院也执行这一政策。

十五,举办者变更政策。按照《实施条例》(征求意见稿)第十一条规定:“非营利性民办学校举办者变更的,应当签订变更协议,并不得从变更中获得收益;现有民办学校的举办者可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益,但不得以牟利为目的,不得涉及学校的法人财产。举办者变更协议应当依据《民办教育促进法》第五十四条的规定,与其他材料一并报审批机关核准。”按照《实施条例》(征求意见稿)第六十六条规定:“本条例所称现有民办学校是指2016年11月7日全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民办教育促进法的决定》公布前设立的民办学校。”这意味着,过去办的民办独立学校,现在不想办了,别人来接盘,可以高于原来办学?#24230;?#30340;资金转让变更,可以有一定额度的收益。但是新办的独立学校不能溢价变更,变更只能按照原来?#24230;?#21464;更。当然,最近?#19981;?#26412;没有新批独立学院。

按此,公办学校在退出的时候,可以作为举办方权益享受相应的补偿或者奖励。过去,所有的民办学校,可以拿“合理回报”。原《民促法》的“合理回报”政策被取消后,不能再拿回报,要想获益只能作为营利性学校分红。按照新的规定,公办学校不能成为办营利性学校的办学主体,过去?#24230;?#20102;的?#25918;啤?#24072;?#30465;?#19987;利,独立学院已经用了,这次可以选择获得补偿或者奖励。但是可能需要主管部门做出规定。

十六,关联交易政策。按照《实施条例》(征求意见稿)第四十五条规定:“民办学校与利益关联方发生交易的,应当遵循公开、公平、公允的原则,不得损害国家利益、学校利益和师生权益。”这意味着,允许关联交易,举办者与民办学校可以进行合法的关联交易,关联交易是指:“民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。”民办学校发生民事?#24418;?#21487;以与举办者的相应的产业,发生一些关联的交易。发生关联交易是允许的,但是要进行回避:“理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时,与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决,也不得代理其他成员行?#36129;?#20915;权。”《实施条例》(征求意见稿)还规定:“民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管,对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议,应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。”这些,?#38469;?#29420;立学院在发生关联交易时需要注意的。

十七,办学退出政策。《实施条例》(征求意见稿)第七条第三款规定:“鼓励具备条件的地方利用社会力量设立民办教育发展基金会或者专项基金,用于维护办学秩序、防范办学风险,保护举办者、教职工和受教育者权益。”民办学校包括独立学院办学,也要能够有进?#22411;恕?#36890;过建立地方的民办教育基金会维护学校稳定。?#38498;?#22914;果独立学院退出补办,?#37096;?#20197;由基金会来接盘,保持办学不断、不?#25671;?#19981;散,维护学生和教师的权益。这意味着今后可以设立没有举办者的、由基金会设立的独立学院。很多世界著名高校?#38469;?#22522;金会办学,逐渐从民办学校举办者办学演变到基金会办学。

十八,限制公办学校举办独立学院的政策。《实施条例》(征求意见稿)第七条规定:“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。”公办学校不得参与举办营利性的民办学校,这?#26434;諳中?#29420;立学院的影响很大。如果独立学院选择了举办营利性学校,参与举办的公办学校就必须退出;如果独立学院选择了举办非营利性学校,公办学校就不能够获利营利。“公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校,不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校教学活动,不得仅以?#25918;?#36755;出方式参与办学,也不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益,并应当经其主管部门批准。”这意味着,举办独立学院,公办学校也不能以举办者身份从独立学院收入当中获得收益,包括不得取得挂牌收益。同时,第二款规定:“公办学校举办或者参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格,具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍,实行独立的财务会计制度,独立招生,独立颁发学业证书。”这基本上还是独立学院应当独立的要求。?#37096;?#20197;认为是为独立学院量身定做的条款。

第?#30446;?#35268;定:“举办或者参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益,依法履行国有资产管理义务。”公办高校如何享受举办者权益,如何在提供服务时,独立学院如何付费,可能还需要另行规定。

十九,集团化办学政策。集团化办学是指在一个公?#23613;?#19968;个法人的名下,拥有很多个学校。学校是横向和纵向都有的。纵向是指从高校到幼儿园,从上到下是多层次的,是纵向的办学。横向的指一个集团同时办了多所学校。按照《实施条例》(征求意见稿)规定:“集团化办学不得通过兼并?#23637;海用?#36830;锁,协议的控制等方式控制非营利性学校。”这是针?#26434;?#30340;集团化公司?#23637;?#38750;营利性民办学校后,纳入集团化办学?#38498;螅?#19978;市的时候进行了账目合并。合并账目要符合上市要求,只能做成营利性的财务账目,导致了非营利性学校财产财务变成了营利性学校的财产财务,改变了非营利学校的性质。所以法规规定不允许这样做。

二十,学校保?#29031;?#31574;。《实施条例》(征求意见稿)第六十条规定:“金融机构开发适合民办学校的保险产品,探索建立行业互助保险等机制。”这是国家鼓励金融机构针对民办学校开发保险业务的政策,独立学院?#37096;?#20197;享受此类保险。

《民促法》及其《实施条例》的修改?#26434;?#29420;立学院影响的相关政策是十分全面深远的。因为一旦决定所有独立学院转型为民办独立高校,就会严格受到《民办教育促进法》及其《实施条例》调控,就要执行民办学校的政策。过去独立学院有些性质还有一些模糊。有的人还认为独立学院属于公办事业单位,或者是公办学校还是民办学校不清楚,这次选择转设后,其性质一定是十分清楚的,是不折不扣的民办高校。值得强调的是,今后,非营利性独立学院的许多政策,是相当于公办学校政策的;?#26434;?#33829;利性民办学校的一些政策,可能部门、各地在实施中还会有一些小的变化、调整。

?#22411;?#21512;作办学新的转型发展

特别需要提出的是,?#22411;?#21512;作办学也属于民办教育范畴,也要受《民办教育促进法》及其《实施条例》的调控,《?#22411;?#21512;作办学条例》也是《民促法》的下位法规,属于民办教育法律体系。?#22411;?#21512;作办学的情况,由于涉及外方和中方,涉及独立法人和非独立法人,情况将会更加复杂。目前,国家有关部门正在启动《?#22411;?#21512;作办学条例》及其实施办法的相关文件修订。所以,《民促法》的修改和实施,?#26434;?#25972;个中国教育,当然包括高等教育,都会有重大的影响。所以,希望大家高度重视。

民办教育相关政策的优惠和规范,必将对独立学院和?#22411;?#21512;作办学改革发展规范产生巨大的推动作用,使独立学院和?#22411;?#21512;作办学绽放出更加绚丽的光辉。

【作者:孙霄兵 ?#26412;?#22806;国语大学国际教育研究院院长】

《中国高等教育杂志》2019年第3/4期  责任编辑:李石纯

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